制约大众旅游优质供给的“八大短板”｜行业聚焦

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2020-12-19 11:05:50

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近日，针对我国旅游发展的现实问题，文化和旅游部部长胡和平提出要大力发展大众旅游，并通过大众旅游的发展重构我国旅游发展的新格局，推动我国大众旅游发展是近期国家旅游部门的重点工作。

如何认识大众旅游发展的内涵，是未来我国旅游发展的重要问题。大众旅游的内涵可以从两个维度来认识，一个维度是从数量维度，一个是质量维度。

从数量维度认识大众旅游，是要形成多数量旅游发展的格局，也就是旅游消费的社会化、大众化，使旅游成为全社会每一个成员的消费权利，成为人们日常生活重要的组成部分，使旅游成为全社会的消费常态。

从质量维度来认识大众旅游，是要形成多样性旅游发展格局，也就是旅游形态的多样化，使全社会每一个成员都能找到适合自已的需要的旅游形态和旅游形式，充分满足自已的需要。

从这两个维度来说，大众旅游提出充分体现了“以人民为中心”的发展理念，是我国旅游未来发展的大方向。

要实现大众旅游发展的基本格局，需要从旅游供给侧和旅游需求侧共同发力，来解决大众旅游发展的相关问题。就当前大众旅游发展的问题来说，从旅游需求侧结构改革入手，来解决困扰大众旅游发展的问题更为急需。

因为，大众旅游的发展有供给侧问题，但从内涵来说，主要是需求侧问题，要形成大众旅游发展的态势，必须要解决阻碍和压制旅游需求制度性因素，通过释放旅游的流动性，来推动大众旅游的发展。

青海省海南藏族自治州同德县李爱民摄图源：新华网

推动带薪休假全面落实

大众旅游向多数量发展取决于旅游的流动性，而流动性又取决于连续性可自由支配时间，这是旅游需求多数量发展的一个重要的条件。没有一定的休假制度保障，旅游规模性发展是难以实现的。2000年国内旅游的井喷，便是“黄金周”假日制度调整的结果。

在大众旅游时代，仅靠公共假日实现旅游消费，是难以满足人民日益增长旅游需求的。必须通过私人假期制度化设计来实现，而带薪休假制度的全面落实更为关键。

在我国，要解决和落实劳动者带薪休假制度，不仅只是发一个文件，制订一个政策纲要，重要的是在理论上对劳动者休假权利和权力的重新认识。要将劳动者休假问题放到一个公共道德和实现“中国梦”的高度去认识。

我们应该清楚地认识到，休假制度是工业社会的基本制度，是工业社会环境下基本生活权利。评价一个国家的发展，不仅是居民收入的提高，物质生活的满足，也表现为人们是否拥有一定的社会的权力和休假的权利。

要使劳动者的休假制度完全得以落实，首先要建立健全国家公务员休假制度特别是国家领导人休假制度。在我国由于种种原因和文化背景，一个制度与政策的实施效果是与国家领导人的示范作用高度相关。这一点我们应该向工业化国家学习，要借鉴发达国家工业社会管理的成功经验，推动国家休假制度的落实，从而增加旅游的流动性。

面对我国居民旅游需求的增长，我们需要构建起旅游流动政策体系，如公共假日制度、私人假日制度、特殊人群旅游福利制度、公共假日旅游福利制度、奖励旅游制度、国家领导人和公务员休假制度等。

旅游需要可自由支配时间作为保证，特别是连续性假日时间的提供。全社会只有增加假日时间，才能有效地放大旅游需求，才能支撑我国旅游产业的发展。在带薪休假制度难以实行的现阶段，如何利用制度设计增加公共假期时间来替代私人假期，是值得深入研究的课题。

将研学旅游纳入国民教育体系

推动大、中、小学研学旅游的常态化

要形成大众旅游发展格局，大众旅游向多样化发展，研学旅游是一个重要形式。同时，研学旅游也是世界旅游的主要形态，在世界旅游中占有四分之一天下。以教育为目的的旅行有两种不同的类型：一种是修学旅行，一种是研学旅行。前者是以学历教育为基点，旅行时间较长，后者是素质教育为基点，旅行时间相对较短。

所谓研学旅行是由学校根据区域特色、学生年龄特点和各学科教学内容需要，组织学生通过集体旅行、集中食宿的方式走出校园，在与平常不同的生活中拓展视野、丰富知识，加深与自然和文化的亲近感，增加对集体生活方式和社会公共道德的体验，研学旅行中小学生的自理能力、创新精神和实践能力。

推动研学旅行发展，有利于促进学生培育和践行社会主义核心价值观；有利于推动全面实施素质教育，创新人才培养模式，引导学生主动适应社会，促进书本知识和生活经验的深度融合；有利于加快提高人民生活质量，满足学生日益增长的旅游需求，从小培养学生文明旅游意识，养成文明旅游行为习惯。

在当前，研学旅游的社会意义更为重要，通过研学旅游对于青少年了解社会，了解中国历史和文化，树立“四个自信”更有现实意义。

我国的研学旅游发展较晚，国家推动研学旅行计划才是近年的事。发展虽晚，然而发展速度很快。未来5年我国的研学旅行的市场规模可以达到千亿元。市场空间巨大。面对这样大的市场规模和发展潜力，各个不同的旅行组织、教育中介组织以及不同的社会组织纷纷介入研学旅游市场。

近几年，我国的研学旅游虽有发展，但与世界多数国家特别是经济发达国家相比，无论是规模还是频率都存在较大差距。我们要通过教育制度的改革，进而深化研学旅游的相关政策落实，如学生铁路交通半票、学校假期制度调整、研学旅游学分规定等等政策的调整的落实，推动我国研学旅游的常态化发展，从而增加旅游的流动性，推动大众旅游的发展。

河南省许昌市的润知非物质文化遗产研学旅行基地

新华社发牛书培摄图源：新华网

建立国际旅游自由购物区

对冲中国公民出境旅游购物支出

改革开放以来，国家为了推动社会经济的发展，在不同的发展阶段，针对社会经济发展的重点，先后设立了经济开发区、科技园区、自由贸易区，进而提升了我国的制造业、科技业和贸易的发展水平和竞争能力。

随着旅游消费对社会经济拉动作用的提升，积极谋划，通过国家层面在一些旅游发达地区设立国际旅游自由购物区，对于提升我国国际旅游地位、推动旅游国际化发展、增强旅游国际竞争能力都具有重要的作用。

近几年随着我国公民出境旅游的快速增长，中国出入境旅游形成了巨大外汇逆差。每年的旅游外汇逆差高达1000亿美元以上。其中境外购物消费占有较大比重。为了对冲出境旅游购物消费支出，我国可以在一些城市，结合自由贸易区设立国际旅游自由购物区。

中国公民可以持出境旅游签证，一年内有效，在开设的国际旅游自由购物区买到免税商品、出口退税商品、国货精品，通过建立国际旅游自由购物区，不仅可以有效地对冲中国公民出境旅游购物消费，也可推动全国国内旅游的流动性，提升旅游消费。

国际旅游自由购物区要通过价格补贴、免税等系列优惠政策，吸引国内外高级零售商和品牌直营商入驻。要特别注重对中国游客海外购买量较大的商品品类，如奢侈品、高质量日用品、婴幼儿食品用品等的引进，并保证价格与国际价格一致。

同时，也要鼓励高质量、高性价比的中国自主品牌的入驻，提升国产品牌的国际地位。鼓励世界知名主题乐园运营商以合营、托管等方式入驻国际旅游自由购物区；并为高端体检中心、康体中心的设立提供政策支持，增强国际旅游自由购物区国际旅游吸引力。

通过“离区免税”促进居民境外消费向境内转移，同时形成优质国产品牌对国际旅游购物者的吸引。真正把旅游自由购物区打造成国际性购物中心，带动周边区域旅游发展。

以旅游购物免税和退税政策为核心

调整出入境旅游

中国出入境旅游最核心的问题是旅游逆差，旅游逆差的核心问题是入境旅游增长停滞、出境旅游快速发展。导致这一结果的原因很多：中国居民可支配收入提高、主要客源国经济不景气、人民币汇率升值、中国国内旅游价格上涨等，这些都是旅游业发展的外部条件，对旅游业来说是外生变量。

对旅游贸易逆差的治理，要从提高入境旅游和一定程度减少出境旅游消费两个方面入手，但不宜采纳征收出境旅游税的方式。就目前来看，以旅游购物免税和退税政策为核心，既能提高入境旅游的积极性，也在一定程度抑制了中国公民出境旅游消费，特别是购物消费，是比较可行的做法。

游客在海口日月广场免税店马丽娜摄图源：界面新闻

完善旅居全挂车上路通行的政策措施

推动房车旅游大众化发展

我国高速公路的快速发展以及家用汽车的普及，一个重要的结果使自驾旅游成为一个重要的旅游方式。自驾游，简单地说就是自己驾驶汽车出游。是以自驾车为主要交通手段的旅游形式。从自驾车辆来说，主要有轿车、越野车、自行房车和拖挂房车，形成自驾游和房车游。在我国，自行式房车和拖挂房车上路问题，已成为制约我国房车旅游发展的制度性障碍。

从旅游形式来说，自驾旅游是一个最具自由，最具选择性和体现个性化的旅游形式。然而，从我国现实来说，我国自驾旅游还停留在休闲和观光阶段，在目的地选择上也比较倾向于短距离的风景名胜地。这与发展成熟的国外自驾游有着很大的不同。

比如，美国的自驾车旅游者，更注重一种体验，他们乐于感受自己不熟悉且对自己有很大吸引力的异地环境带来的精神上的愉悦；而我国的自驾车旅游者与普通游客没有多大区别，还是喜欢“游览景点”，只不过是把交通工具由火车和飞机换为了自己的汽车。自驾游独有的娱乐方式、消费方式、住宿方式以及度假方式在我国并没有很好的发挥出来。

从旅游发展和演进规律来说，自驾旅游多元化是一个重要趋势。探险、拓展、野炊等成为自驾游的生活方式，要满足这种生活方式，改变制度约束下的旅游者无助的选择，充分发挥自驾游独特的旅游的效用，就要改变我国对自行式房车和拖挂式房车上路的各种制度限制。

可以在小客车管理中专门划分出自行式房车类型，作为小客车的一种类型，使其车辆长度放宽到8米；对拖挂式房车的牵引车辆建立牵引标注，对拖挂式房车报废年限按小客车进行管理，通过道路和车辆管理的制度性调整，扩大房车旅游所占份额，带动相关制造业和配套产业的发展，使其成为大众旅游发展一个新的增长点。

中天房车中天房车供图

完善技术性旅游需求制度设计

推动技术性旅游规模化发展

随着我国大众化旅游发展，旅游消费的形态在不断地扩展，从非技能旅游消费向技能性旅游消费扩展，以游艇旅游、低空飞行旅游为主要形态的技术性旅游的规模化出现，使旅游消费与旅游装备之间的内在联系进而加大，在这种情况下，旅游装备制造业的发展成为一种现实。旅游需求对产业经济和社会发展的拉动力、贡献率进一步放大。

然而，对正在兴起的技术性旅游，我们还存在着一定的制度性障碍，在一定程度限制了这类旅游形态的发展。通过建设公共游艇码头，供40英尺以下的大众化游艇停泊和上下水，推进游艇租赁服务的立法工作，取消10%游艇消费税，为大众化游艇消费创造条件。通过完善低空开放和飞行相关制度，推动低空旅游的规模化发展。

参照住房、汽车按揭贷款模式，尽快推出针对个人和企业的游艇、航空器贷款产品，建立完善多层次、专业化的融资担保体系，使技术性旅游成为大众旅游的一个发展的亮点。

完善养老旅游需求制度设计

推动养老旅游大众化发展

随着我国人口结构的发展和变化，我国人口老龄化的进程将会不断加速。我国人口统计发现，2015年我国60岁以上的老人达2.2亿人，远远超过了总人口的15%，到2020年我国60岁以上的老人将要达到2.48亿人，2025年要达到3亿人，而2030年则将达到3.65亿人。

而且，我国60岁老人同时具备“有钱”“有闲”的最佳旅游客观条件，再加上老年人消费观念从“重储蓄”到“重享老”的主观因素的不断转变，使得老年人的旅游市场需求不断扩大，而且其消费层次和需求层次也逐渐趋向于高端化，其主要表现为老年人外出旅游不仅非常注重旅游体验的精神愉悦性，而且还更加注重养老保健的身体康养性。

大众化旅游时代和老龄化时代的汇集，需要我们在养老旅游需求方面重新进行制度设计。对城市居民来说，乡村民宿是一个重要的养老旅游形态。乡村民宿是利用农村“空心村”和“空心户”闲置农村房屋建筑，通过旅游化改造而形成的。

旅游化改造必须引入资本和艺人才能形成乡村旅游品质，而所有这些都与农村建设用地使用权改革有关，仅通过短期租赁方式，不是通过土地使用权方式，是难以保证乡村民宿的品质化发展的。

我们可以利用工业化和城市化进程中所形成的农村居民闲置资源，通过租赁、使用权转让来充分满足城市居民养老旅游需求。

完善入境旅游便利化制度体系

促进入境旅游发展

构建我国大众旅游合理体系，必须提升我国入境旅游规模，提升我国文化和旅游世界影响力。在世界疫情防控取得决定性胜利之后，推动我国入境旅游全面恢复，是重构我国大众旅游发展格局的关键。

入境旅游全面恢复，除了构建完整的入境旅游产业链，大力开发符合国际旅游市场需要的精品旅游线路，高品质国际旅游目的地之外，从旅游需求侧来说，完善入境旅游便利化体系更为重要。

当前，制约我国入境旅游发展的主要是便利化问题，签证的便利化、支付的便利化和网络的便利化。旅游主管部门要协同外交部门、金融机构和网信办以及相关部门，在保证国家安全的前提下，就以上涉及入境旅游的三个便利化问题，提出切实可行的解决方案。

旅游主管部门要围绕提升入境过夜旅游人次和外国人入境过夜旅游人次这两个主要指标，制定相应的促进入境旅游发展办法，管理机制与管理制度，从而推动我国入境旅游规模化发展。

（注：作者张辉，世界旅游城市联合会专家委员会副主任、文化和旅游部十四五规划专家委员会委员）

文章来源：北京文旅合作促进平台澎湃号

值班编辑：于畅

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